Остаточний відлік. Скільки ОТГ існуватиме в Україні та чому зникає з мап частина вже утворених
Перший позов щодо оскарження рішення уряду про перспективні плани областей вже надійшов до Окружного адмінсуду Києва. Позивається Шаровечківська ОТГ на Хмельниччині. Перспективний план, затверджений урядом наприкінці квітня, передбачає приєднання територій громади до великої Хмельницької міської ОТГ.
За даними Асоціації ОТГ, долю Шаровечки повторять близько 120 об’єднаних громад, а це приблизно 10% із тих, які пройшли шлях добровільно. Однак остаточно казати про кількість незадоволених доволі складно. Не всі з громад, які ліквідовують, досі чітко заявили про свою незгоду. У ще одній профільній організації – Всеукраїнській асоціації громад (ВАГ) – також занепокоєні через рішення ліквідувати утворені громади. В їхньому переліку – 49 ОТГ в 17 регіонах, які недоцільно ліквідувати. Там зазначають, що цифри не остаточні.
Навіть у противників нинішніх перспективних планів є різниця у підходах. Іван Фурсенко, перший заступник керівника ВАГ, зазначає, що його організація не проти ліквідації громад у тих випадках, якщо вони сформовані всупереч логіці. За його словами, ключовим критерієм має стати дотримання методики формування. «Формат об’єднання треба робити логічним, щоб він існував принаймні до 2025-2030-го року. Дійсно є перекоси у низці місцевостей. Передусім там, де громади утворені, межують одна з одною, але при цьому всі неспроможні та з малою кількістю населення (1300-1700 осіб). Тому формат їхнього об’єднання є абсолютно реальним», - зазначає Фурсенко.
Натомість Олександр Корінний, голова Асоціації ОТГ, переконаний, що передусім слід зважати на позицію самих громад. «Станом на 25 травня, є чотири-п’ять громад, які згодні на об'єднання між собою або приєднання до іншої території. Їх влаштовує такий варіант. Інші громади проти. Особливо там, де немає навіть логіки», - каже він.
За його словами, кількість позовів до уряду суттєво збільшиться вже після 27 травня. На цей день уряд запланував ухвалення перспективних планів останніх трьох областей – Львівської, Одеської та Запорізької. Після цього почнеться судова тяганина.
«З 49 ОТГ-членів нашої Асоціації, які збираються ліквідувати, фактично всі підтвердили, що готують та подають позови. Ми як Асоціація не можемо виступати стороною, але кожна громада оскаржить Постанову Кабміну з затвердження перспективного плану, якщо її в ньому немає», - каже Корінний.
Ще один співрозмовник Тижня – Іван Лукеря. Він тривалий час займався супроводом процесу децентралізації. Був експертом Центрального офісу реформ при Мінрегіоні, а тепер радник міністра розвитку громад та територій і помічник на громадських засадах нардепа від «Слуги народу» Віталія Безгіна. Він переконаний, що судові процеси не завершаться успіхом для ініціаторів.
«Їм (ОТГ, які ліквідовують – Ред.) потрібно обґрунтувати, що рішення уряду обмежує права суб’єкта, який позивається. Обговорення відбувалося. Навіть у Хартії європейського самоврядування йдеться про визначення думки, а не обов’язкове її врахування. Ми провели обговорення. Десь громади погодилися на об’єднання, а десь ні. Однак уряд ухвалив рішення відповідно до законів та методики (формування спроможних територіальних громад – Ред.). Я не бачу будь-яких перспектив судових процесів», – зазначає Лукеря.
В асоціаціях, де вочевидь оцінюють перспективи судових позовів інакше, наводять свої аргументи. Частково вони стосуються процедурних питань. Зокрема, у ВАГ стверджують, що уряд досі не оприлюднив рішення щодо перспективних планів у деяких регіонах, але вже посилається на фактично неіснуючий документ при визначенні адмінцентрів і меж громад.
Інший та загальніший аргумент, який у розмові наводить Корінний – не існує закону про роз’єднання або ліквідацію громад, хоча існує відповідний документ про об’єднання. Цей аргумент відсилає радше до питання принципів та взаємин між центром та громадами.
Першу в Україні ОТГ утворили в 2015-му. Усі чотири з половиною роки, які минули відтоді, саме ОТГ ставили у приклад тим, хто зволікає з об’єднанням, та тримається за старі порядки. На тому, що за цей час утворилося й чимало ОТГ, які не відповідають терміну «спроможний», акцентували рідше. Станом на кінець 2019-го понад 6 тисяч територіальних громад не об’єдналися. При цьому доходило до того, що на необ’єднаних територіях себе почували подекуди краще, ніж в ОТГ: додаткової відповідальності вони не мали, а додаткові ресурси мали. На запитання про майбутнє таких територій найчастіше можна було почути, що їх приєднають до вже існуючих спроможних громад для посилення. І отут кожен побачив своє. Хтось акцентував на слові «існуючі», а хтось на «спроможні».
При цьому критерії визначення успішності та спроможності тієї чи іншої громади були недостатньо чіткі. У листопаді 2019-го на профільному порталі decentralization.gov.ua оприлюднили конспект дискусії стосовно спроможності громад. Тоді представник Міністерства розвитку громад і територій Микола Рубчак зазначив, що «зараз громади можуть об’єднуватися як забажають», а також, що «близько третини громад» не можуть надавати якісні послуги. На тій же дискусії директор програми USAID DOBRE (грантова програма США для підтримки децентралізації в Україні – Ред.) Беррі Рід висловив тезу, яка чудово пасує до проблем, що виникли тепер: «Ми радимо зосередитися насамперед на територіях, які наразі необ’єднані: вони мають або сформувати ОТГ, або приєднатися до вже існуючої. Але, на нашу думку, не потрібно примушувати вже створену громаду приєднуватися до іншої існуючої громади та змінювати центр. Адже вони добровільно погодилися на процес і не можна зараз казати їм: «Вибачте, вам доведеться включитися в інший процес»… Тоді люди, які мали б підтримати… виступлять проти вас».
Наприкінці січня 2020-го уряд ще Олексія Гончарука змінив методику формування громад. Додали нові показники, які сприяли формуванню більш спроможних громад на завершальному етапі децентралізації. Однак запитання в тому, чи коректно застосовувати цю методику для оцінки ОТГ утворених раніше?
Лукеря каже, що нинішня ліквідація громад не мала стати несподіванкою для значної частини з них. Більшість із нинішніх перспективних планів були відомі ще кілька років тому, а реальне нинішнє оновлення не більше 20%: «Раніше органи місцевого самоврядування ставилися до перспективного плану достатньо халатно. От є перспективний план, а є добровільне обєднання. Ми об’єднуємося і все. Нажаль, ніхто не акцентував саме на перспективному плані... Завжди наголошували, що добровільне обєднання – це процес визначений законом, але спроможними визнаються тільки ті громади, які визнані спроможними у перспективному плані, який затверджує уряд на підставі визначеної методики. Дуже часто цей процес не збігався. Десь чули і формували по методиці як у Харківській області, де не ліквідували жодної зі створених громад. Десь, як у Запорізькій області чи на Львівщині казали, що методика це добре, але хочемо інакше. Зараз рішення ухвалили так, щоб перспективні плани відповідали критеріям методики, а це означає, що окремих громад не може бути передбачено в перспективному плані».
Він додає, що нинішні перспективні плани передбачають утворення понад 1460 ОТГ. Водночас, якщо послуговуватися суто математичними розрахунками, згідно методики, то громад мало б бути 1072. Тобто, за словами Лукері, залишених ОТГ набагато більше, ніж тих, які запланували ліквідувати: «В цьому й полягає компроміс, коли всі сторони незадоволені».
Корінний з Асоціації ОТГ сприймає це інакше. На його думку йдеться про те, що влада учергове змінює правила під час гри. Він зазначає, що на початку реформи називали різні цифри щодо запланованої кількості громад. А методика, яку ухвалив уряд Гончарука, з’явилася вже на завершенні процесу. «Коли з’явилася методика, за якою пропонують об'єднати громади? Вона з'явилася перед завершенням реформи. Не можуть у нас закони мати зворотну силу… Переважна більшість громад, які ліквідовують – це громади середнього рівня спроможності, навіть за цією методикою. Якщо надають послуги, є розумна доступність, то навіщо їх ліквідовувати? І казати, що ми не знаємо, хто їх тоді випускав також не треба. Всі ми їх дружно випускали. І обладміністрації, і центральні органи влади. Ми зараз витратили кошти на вибори, ми зробили стрес на місцях – були різні думки, різні настрої, але люди це пережили, зробили органи управління, інфраструктуру. Тепер ми кажемо: то все ви даремно робили. Погралися й досить. Від сьогодні ви пригород якогось міста».
Тема громад, утворених поруч із містами так чи інакше виникає у розмовах з усіма залученими у процес речниками. Хоча таких ОТГ не переважна більшість, але відчутно, що подібні випадки одні з найважчих з точки зору рішення.
Згадана Шаровечківська ОТГ, яка першою оскаржила рішення уряду про перспективні плани – чудовий приклад. Вона межує з обласним центром – Хмельницьким. Частково до цієї ОТГ входить міська кільцева дорога. Позиція ВАГ, яку представляє Іван Фурсенко, в тому, що запланована Хмельницька міська ОТГ занадто велика і прямо наголошують, що місто «поглинає занадто багато сільських територій».
При цьому, той же Фурсенко зазначає, що узагальнювати випадки формування ОТГ довкола міст дуже складно. Часто там велику роль відіграють інтереси бізнесу: «Є такі села, які кажуть, що ми самобутні, але коли приїжджаєш на територію, то фактично село вже повністю забудовано 16-поверхівками… Водночас є села в класичному розумінні, де люди витримали натиск і досі є аграрне виробництво. Тобто визначення (має бути таке – Ред.) – більшість людей задіяні в сільському господарстві».
У містах часто можна почути, що утворені на їхній межі ОТГ банально блокують розвиток населеного пункту. Тут ідеться саме про такі «16-поверхові села», які згадав Фурсенко. По суті місцеві управлінці просто паразитують на близькості до міст, заробляючи на нерухомості. Однак є й зворотня ситуація. Коли у містах хочуть по суті за безцінь отримати навколишні території під забудову.
Інший рівень суперництва міст та сіл – сусідство на районному рівні. Тут також є різні приклади. Один із найвідоміших – Засульська ОТГ. Громаду довго ставили у приклад іншим, але зрештою вирішили об’єднати з райцентром Лубни, яке до того не створило ОТГ.
Лукеря каже про цей випадок, що приєднання до Лубен логічне: «На нашу думку, якщо громада розташована у приміській зоні, то для забезпечення однакового рівня послуг (а місто це природний центр економічного розвитку і якісніших послуг), формується об'єднана громада з центром у великому місті. Туди входять навколишні громади».
Протилежна думка в тому, що приміські громади можуть втратити у такій конфігурації. Вони не відіграватимуть значної ролі у житті міст, маючи по кілька депутатів у радах. Якщо казати про рівень конкретно районних центрів, то здобутками місцевих ОТГ користуватимуться політики з міст. Гроші на розвиток громад також більше витрачатимуть саме у містах, а не в навколишніх селах.
Суди можуть стати не єдиною інстанцією, де оскаржуватимуть новий адміністративно-територіальний устрій. У частині ОТГ обіцяють пікети та перекриття доріг. За словами Івана Фурсенка з ВАГ, такі виступи почалися ще до епідемії COVID-19, але призупинилися з настанням карантину. Тепер вони можуть посилитися. Наближення місцевих виборів 25 жовтня тільки підігріває ситуацію. Можуть спробувати розіграти й етнічну карту. Нещодавно парламент Болгарії засудив утворення ОТГ в Болградському районі Одещини. Ситуацію вдалося швидко загасити завдяки зверненню місцевих лідерів із числа болгарської меншини. Вони заперечили будь-які порушення своїх прав. Однак політичні ігри на темі утворення і ліквідації ОТГ точно триватимуть. Остаточне ж рішення про перелік ОТГ ухвалить парламент із посиланням на рішення уряду про перспективні плани. Скасування перспективних планів у судах може суттєво вплинути на терміни схвалення нового адміністративно-територіального устрою. Часу ж лишилося обмаль. Осінні місцеві вибори мають відбутися в нових територіальних одиницях.
